Brandschutz im Bestand – aktuelle Rechtslage in Baden-Württemberg zu Arbeitsstätten

Über 20.000 Normen müssen beim Bau eines Hauses beachtet werden – so eine weit verbreitete Ansicht. Gefühlt bezieht sich die Hälfte aller Normen auf den Brandschutz. Dabei sorgen stetige „Neuauflagen“ von Brandschutznormen bei Bauherren, Architekten und Arbeitgebern für Kopfzerbrechen. Kaum wurde das Gebäude nach neusten Normen feuerfest ertüchtig, kommt gefühlt auch schon die nächste Brandschutzbestimmung ins Haus geflattert. Nicht wenigen Arbeitsstätten, öffentlichen Gebäuden, Schulen und Kindergärten drohte in den vergangenen Jahren sogar die Schließung oder sie wurden aufgrund von Brandschutzmängeln sogar tatsächlich geschlossen.

Die Kosten für den Brandschutz scheinen regelrecht zu explodieren – bei einem augenscheinlich nicht immer erkennbaren Ergebnis. Die Brandeinsätze der Feuerwehren blieben zwischen 2005 und 2015 auf einem gleichbleibenden Niveau, gleichzeitig sind Fehleinsätze um über 100.000 Fälle gestiegen. Ebenso konnte bei der Reduktion der Brand- und Rauchtoten kein signifikanter Erfolg verzeichnet werden: Die jährlichen Abweichungen bewegen sich teilweise im einstelligen Bereich und werden überschattet von Großbränden, bei denen allem Anschein nach auch der kostspieligste Brandschutz keine Wirkung zeigte. Nicht selten werden öffentliche Anstrengungen, die Zahl der Brandopfer zu verringern, durch Leichtsinnigkeiten im privaten Umfeld zunichte gemachte.

Es stellt sich die Frage: Wird durch eine stetige Verschärfung der gesetzlichen Regelungen nur ein Milliardengeschäft angeheizt? Überraschenderweise zeigt ein Blick in die aktuelle Rechtslage genau einen gegenläufigen Trend. Mit jeder Novellierung des Bauordnungsrechts wird deutlich: Den Planern und Gebäudebetreibern wird immer mehr Raum für eine an die individuelle Situation angepasste, praxisnahe und bedarfsgerechte Gestaltung der dort nötigen Brandschutzmaßnahmen gegeben. In verfahrensrechtlicher Hinsicht ist das Ziel mithin, alle am Bauvorhaben Beteiligten zu verpflichten, eigenständig und eigenverantwortlich nach flexiblen Lösungen zu suchen. Es ist unbestreitbar, dass dies in der Vergangenheit von Seiten der Bauherren, Architekten und Gebäudebetreibern durchaus so gewünscht wurde und weiter gewünscht wird.

Welche Auswüchse diese Freizügigkeit aber mit sich bringt, kann seit ein paar Jahren im bautechnischen Brandschutz beobachten werden. Die vom Gesetzgeber formulierten Schutzziele „bauliche Anlagen sind so anzuordnen, zu errichten, zu ändern und instand zu halten, dass der Entstehung eines Brandes und der Ausbreitung von Feuer und Rauch (Brandausbreitung) vorgebeugt wird und bei einem Brand die Rettung von Menschen und Tieren sowie wirksame Löscharbeiten möglich sind“ wird als vermeintliches Regulierungsdefizit wahrgenommen. Dies hat unweigerlich wirtschaftliche Interessenvertretungen (wozu sich auch das Deutsche Institut für Normung e.V. – DIN zählen lassen muss), unzählige Vereine, private Sachverständige und Fachverlage auf den Plan gerufen, dieses scheinbare Lücke zu schließen.

Das Ergebnis ist eine mittlerweile fast nicht mehr überschaubare Flut an Informationen und Literatur zum technischen und organisatorischen Brandschutz. Erschwerend kommt hinzu, dass sich jede „Expertenvereinigung“ berufen fühlt, ihren Standpunkt in Form von Richt- und Leitlinien oder Normen zu veröffentlichen. Die fehlende juristische Trennschärfe zwischen unverbindlichen Privatnormen und verbindlichen staatlichen Rechtsnormen kann in fast jedem Beitrag zum Brandschutz festgestellt werden. Die Lobbyarbeit der „Brandschutzexperten“ hatte in den letzten Jahren durchaus Erfolg. Das unreflektierte Übernehmen von – meist nicht einmal evaluierten Auffassungen und Annahmen, geschweige denn auf einer wissenschaftlichen Basis begründeten – Brandschutz-„Normen“ zog sich bis in die Amtsstuben hinein. Doch die vielen imaginären Rauchwolken, welche vielerorts über den Dächern gesehen werden, dürfen sich nun nach und nach auflösen.

Grundsatzpapier der Ministerien klärt auf: Rechtsverbindlich sind nur Rechtsnormen

Die baden-württembergischen Ministerien wollten dem immer lauter werdenden Vorwurf einer stetig überbordenden Regulierungswut etwas entgegensetzen. Sie veröffentlichten im November 2017 das Grundsatzpapier einer interministeriellen Arbeitsgruppe unter Federführung des Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Wohnungsbau zum Brandschutz für Bestandsgebäude – mit einer für viele „Brandschutz-Experten“ sicherlich überraschenden Grundaussage: „Nachforderungen zur Verbesserung des Brandschutzes sind wegen des baulichen Bestandsschutzes grundsätzlich unzulässig.“

Ein Durchbrechen des baulichen Bestandsschutzes sei nur sehr eingeschränkt möglich, so die Ministerien. Die Darlegungs- und Beweislast liege hierbei in vollen Umfang bei der Baurechtsbehörde (s. Nr. 2.1.2 Grundsatzpapier). Die in der Vergangenheit häufig gewählte bloße Unterstellung einer „Gefahr für Leib und Leben“ wurde von den Ministerien als nicht ausreichend angesehen. Die Behörde muss die Eintrittswahrscheinlichkeit eines Brandes vielmehr (nachweislich) realistisch beurteilen.

Die interministerielle Arbeitsgruppe stellte außerdem klar: Die maßgeblichen Brandschutzanforderungen ergeben sich grundsätzlich nur aus den Regelungen der Landesbauordnung (LBO) und deren nachgeordneten Rechtsnormen. Maßgeblich für den Brandschutz in Baden-Württemberg sind hierbei ausschließlich folgende Regelungen:

- Landesbauordnung (LBO §§ 15, 26–32, 38)
- Ausführungsverordnung zur LBO (LBOAVO §§ 2, 4–17)
- Sonderbauverordnungen (Versammlungsstättenverordnung [VStättVO], Verkaufsstättenverordnung [VkVO], – Campingplatzverordnung [CPlVO])
- weitere gesetzliche Verordnungen (z.B. Garagenverordnung [GaVO], Feuerungsverordnung [FeuVO], Elektrische – Betriebsräume-Verordnung [EltVO])
- Verwaltungsvorschriften (z.B. VwV Feuerwehrflächen)
- Liste der Technischen Baubestimmungen, Abschnitt 3 (z.B. Industriebaurichtlinie, Holzbaurichtlinie)
- Runderlasse der obersten Baurechtsbehörde (ohne Rechtsnormqualität)

Bei Einhaltung dieser Rechtsnormen ist dem Brandschutz nach geltendem Recht ausreichend Rechnung getragen. Nach Aussage der interministeriellen Arbeitsgruppe besteht dabei grundsätzlich keine Notwendigkeit für weitergehende Anforderungen (z.B. Empfehlungen, Hinweise oder über die Liste der Technischen Baubestimmungen hinausgehende Richtlinien und DIN-Normen). Sehr bemerkenswert ist auch die Klarstellung in Bezug auf Brandschutzgutachten und Brandschutzkonzepte in Form „nicht verbindlicher Erkenntnisquellen“ (s. Nr. 2.3.4 Grundsatzpapier): Diese haben nach Auslegung des Ministeriums keinerlei formale Verbindlichkeit, sondern sind lediglich als subjektive Empfehlungen des Sachverständigen bzw. des Auftraggebers an die Baurechtsbehörden zu verstehen.

Wenn der Bauherr keine Erleichterungen nach der LBO oder den ergänzenden Verordnungen in Anspruch nehmen möchte, braucht er logischerweise auch kein Brandschutzgutachten in Auftrag zu geben. Hier sei die Anmerkung erlaubt, dass die Brandschutzziele aus den rechtsverbindlichen Verordnungen schon Mindeststandards darstellen. Angestrebte Abweichungen oder Kompensationen von Mindestanforderungen sollten gut überlegt und anschließend vom Bauherrn oder Planer, ebenso wie im gegenteiligen Fall bei der Schutzzielerhöhung durch die Baurechtsbehörde, realistisch begründet werden.

Brandverhütungsschauen dienen in erster Linie dem Abgleich baulicher Abweichungen vom genehmigten Zustand!

Auch zu den amtlichen Brandverhütungsschauen äußerten sich die Ministerien: „Die Brandverhütungsschau dient der Überprüfung der Erhaltung des genehmigten Zustands und des Funktionierens der Sicherheitseinrichtungen sowie der Identifizierung nachträglich entstandener Gefahrenquellen bzw. Risiken. Bei der Brandverhütungsschau ist in erster Linie festzustellen, ob es bauliche Abweichungen vom genehmigten Zustand gibt, die das Gefährdungspotential durch Brände erhöhen könnten. Dabei ist ein regelmäßiger Abgleich des festgestellten IST-Zustandes mit dem einmal genehmigten Zustand (nach Aktenlage) vorzunehmen und zu dokumentieren.“

Demnach gehören die oft im Rahmen von Brandverhütungsschauen verlangten Nachweise für brandschutztechnische Anforderungen nach aktueller Rechtslage der Vergangenheit an. Zukünftig kann sich ein Blick auf die zum damaligen Zeitpunkt verbindlichen Rechtsnormen (wie die Liste der Technischen Baubestimmungen) als hilfreich erweisen. In laufenden Verfahren ist es empfehlenswert für die Adressaten, nachträglich auferlegte Brandschutzanforderungen kritisch mit den Auslegungen der interministeriellen Arbeitsgruppe zu vergleichen. Betroffene Gebäudebetreiber sollten unter dem Hinweis auf das Grundsatzpapier die Baurechtsbehörde zur entsprechenden Stellungnahme auffordern. Dies gilt insbesondere bei kostspieligen Nachforderungen im Bestand wie der des zweiten baulichen Rettungswegs (s. a. Nr. 2.3.6 Grundsatzpapier).

Die Arbeitsstättenverordnung als Hintertür für Brandschutzanforderungen

Arbeitgeber oder Besitzer von Arbeitsstätten sollten allerdings berücksichtigen, das sich bauliche Brandschutzanforderungen, z.B. an die Gestaltung von Fluchtwegen, auch aus der Arbeitsstättenverordnung (ArbStättV, Bundesrecht) ergeben können. Um einen diesen arbeitsschutzrechtlichen (nicht den baurechtlichen) Anforderungen entsprechenden Brandschutz zu gewährleisten, muss die Nutzung des Gebäudes als Arbeitsstätte nicht nur in der Planungs- bzw. Errichtungsphase, sondern auch im Betrieb berücksichtigt werden (§ 1 Absatz 1 ArbStättV).

Problematisch dabei ist, dass einige Forderungen der ArbStättV und ihrer erläuternden Technischen Regeln nicht nur ergänzend, sondern stellenweise auch konträr zu den im Bauordnungsrecht festgehaltenen Anforderungen sind. Hinzu kommt, dass die Normadressaten unterschiedlich sein können: Auf der einen Seite richtet sich das Bauordnungsrecht an den Bauherrn oder den Eigentümer der Arbeitsstätte, auf der anderen Seite dient die ArbStättV als gesetzlicher Pflichtenkatalog für den Arbeitgeber.

Vor- und Nachteil der Arbeitsstättenverordnung ist die Gefährdungsbeurteilung

Im Gegensatz zum Bauordnungsrecht obliegt es primär nicht der Behörde zu beurteilen, ob die Nutzer des Gebäudes (d.h. die Beschäftigten) Gefährdungen beim Einrichten und Betreiben von Arbeitsstätten ausgesetzt sind oder ausgesetzt sein können. Diese Beurteilung obliegt ausschließlich dem Arbeitgeber. Entsprechend dem Ergebnis seiner Gefährdungsbeurteilung hat der Arbeitgeber Maßnahmen zum Schutz der Beschäftigten gemäß der ArbStättV einschließlich ihres Anhangs selbstständig festzulegen. Brandschutztechnische oder -organisatorische Maßnahmen sind demzufolge immer Ergebnis der Gefährdungsbeurteilung des Arbeitgebers. Von Amtswegen kann lediglich beurteilt werden, ob die Gefährdungsbeurteilung angemessen durchgeführt wurde und die erforderlichenfalls anzuwendenden Maßnahmen geeignet sind. Grundsätzlich ist der Arbeitgeber für die Einhaltung der arbeitsschutzrechtlichen Anforderungen verantwortlich.

Was sich als Vorteil liest, wird bei fehlender oder veralteter Gefährdungsbeurteilung schnell zum Nachteil. Vom Arbeitgeber wird unmissverständlich verlangt, seine Arbeitsstätte so einzurichten und zu betreiben, dass von dieser keine Gefährdungen für die Sicherheit und Gesundheit der Beschäftigten während der Nutzung ausgeht. Somit ergibt sich eine dauerhafte Betreiberpflicht für das Benutzen und Instandhalten der Arbeitsstätte. Im Umkehrschluss ergibt sich aus der ArbStättV – wie im gesamtem Arbeitsschutzrecht – keinerlei Bestandsschutz. Nur in wenigen Fällen kann auf eine vorübergehende Erleichterung durch Übergangsvorschriften zurückgegriffen werden.

Die Grundpflicht, eine Arbeitsstätte sicher zu betreiben, richten sich an alle Arbeitgeber – unabhängig von deren Branche oder dem geltenden Bauordnungsrecht. Wichtig zu wissen ist jedoch: Die Anforderungen aus dem Arbeitsstättenrecht dienen „nur“ dem Schutz der Beschäftigten, nicht jedoch dem Dritter (vgl. § 1 Abs. 1 ArbStättV). Maßnahmen zum Schutz von Besuchern, Betreuten, Patienten oder Bewohner können nicht aus der ArbStättV oder den Arbeitsstättenrichtlinien abgeleitet werden.

Grundsätzlich wäre es bei einer fehlenden oder in die Jahre gekommenen Gefährdungsbeurteilung für die Behörde ein Leichtes, auf Basis des Arbeitsschutzgesetz (§ 22 ArbSchG), Anordnungen, auch für bautechnische Brandschutzmaßnahmen, zu treffen – ohne Rücksicht auf einen eventuellen baurechtlichen Bestandsschutz. Wie es der Zufall möchte, wurde im Juli 2017 zur Gefährdungsbeurteilung nach der ArbStättV eine neue Technische Regel für Arbeitsstätten (ASR V3) vom Bundesministerium für Arbeit und Soziales veröffentlicht – wie bei jeder Technische Regeln mit folgenden einleitenden Sätzen: „Bei Einhaltung der Technischen Regeln kann der Arbeitgeber insoweit davon ausgehen, dass die entsprechenden Anforderungen der Verordnung erfüllt sind. Wählt der Arbeitgeber eine andere Lösung, muss er damit mindestens die gleiche Sicherheit und den gleichen Gesundheitsschutz für die Beschäftigten erreichen.“ Ein Grund mehr also, bei Neu- und Bestandsbauten oder baulichen Änderungen derselben die Gefährdungsbeurteilung nach der ArbStättV rechtzeitig zu erstellen und systematisch zu überprüfen.